（报告出品方/分析师：中泰证券研究所/戴志锋、蒋峤）
推进设立金融稳定保障基金，将使得金融风险的处置层次更为明晰，处置资金来源更为丰富，处置机制更为健全。总体上，将一定程度上降低系统性金融风险的发生概率，给市场形成安全的、稳定的预期。
一、推进金融稳定保障基金的背景
推进金融稳定保障基金的背景。1、当前“稳字当头”之下，防范化解金融风险的高度重视，尤其是对跨行业、连锁性、可能形成系统性风险情况。2、国内的处置案例，市场化、专业化程度还较低，处置方式普遍采取“一事一议”的个案处置方式。3、当前处置金融风险，存在各方主体责任有待压实等问题，制约和影响处置效率，增加处置难度和成本。
3月5日年度*府工作报告中，首次提出要设立我国金融稳定保障基金。设立金融稳定保障基金是第一次在*府工作报告中被提及。
3月25日，国务院发布《关于落实*府工作报告重点工作分工的意见》（国发（）9号），明确提出“9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作”，同时这项工作由央行牵头，国家发改委、司法部、财*部、银保监会、证监会和国家外管局等按职责分工推进。
3月25日，中国银保监会新闻发言人在答记者问时表示，相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处理，与发挥常规化风险处理作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。
防范化解金融风险一直受到高度重视。防范化解金融风险作为金融工作的和核心从第五次金融工作会议以来一直受到高度重视，金融稳定保障基金的设立主要体现托底救助安排，将对防范化解系统性金融风险起到积极的作用，对于金融业而言意义重大。
在两会前夕的国新办新闻发布会上，中国人民银行*委书记、银保监会主席郭树清指出，年重点领域风险持续得到控制，宏观杠杆率下降大约8个百分点，金融体系内的资产扩张恢复到较低水平。从年到年，五年拆解高风险影子银行25万亿元，处理不良资产约12万亿元。地方*府隐性债务状况趋于改善，房地产泡沫化金融化势头得到根本扭转。坚决遏制资本在金融领域无序扩张，一批高风险企业和违法违规金融机构得到有序处理，防范外部风险冲击的韧性进一步提高。
但在当前外部环境更趋复杂严峻和不确定的形势下，我国金融体系面临的风险仍然不容忽视。当前，国内外形势复杂严峻，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力；外有全球金融市场脆弱性波动性加大、俄乌冲突及欧美金融制裁等风险。
“金融稳定保障基金”此前已有提及。去年10月，中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上表示，为降低对央行或公共资金直接处理风险的依赖，必须健全有序的金融风险处理机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处理机制。同时孙天琦还介绍到，从国际上看，美国已成立金融稳定委员会，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处理机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。
两会代表建议尽快制定出台“金融稳定法”。今年两会期间，代表委员就提升金融监管前瞻性有效性提出多方面建议。全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华表示，“金融稳定法”的出台有利于加强金融稳定制度的顶层设计，有利于处理风险事件措施的法定化、常态化。他建议，由国务院金融稳定发展委员会或者中央银行负责系统性金融风险的防范和处理，强化系统性重要金融机构监管，强化风险监测预警和早期纠正，设立专门的风险处理基金，为市场提供紧急的流动性支持。全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥建议，对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处理规定进行整合，建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制，完善系统性金融风险的监测预警、早期干预、风险处理机制，补足风险处理制度短板。
二、金融稳定保障基金的国际做法
在国际上，设立金融稳定保障基金是部分发达经济体处理金融风险的普遍做法。美国已成立金融稳定委员会，欧盟和英国均建立起专门的市场化风险处理机制，部分发达经济体还建立了金融稳定保障基金。此类基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助和处置，或用于应对重大金融风险事件。此类机制努力进一步丰富风险处置资金来源并以制度化方式及时应对金融风险，降低市场对央行最后贷款人职能的依赖，防范道德风险。
美国设立了有序清算基金（OLF）。由财*部设立，美国联邦存款保险公司（FDIC）负责管理，用于支付FDIC在处理系统重要性金融机构过程中产生的各项费用。OLF事前不累积资金，在需要处理风险时由FDIC向财*部发行债券募资。
欧盟设立了单一处臵基金（SRF）。由单一处臵委员会负责管理，用于金融机构风险处理。SRF由欧洲银行业联盟19个成员国的全部信贷机构和部分投资公司事前缴费出资。此外，在欧债危机应对一揽子计划中，欧盟还设立了欧洲稳定机制（ESM），由欧元区成员国按比例认购亿欧元作为原始股本，可向成员国提供低息主权贷款、购买成员国*府债券、直接向系统重要性金融机构注资等。当SRF资金耗尽时，ESM可以向SRF提供最高亿欧元的贷款。
德国设立了金融市场稳定基金（FMS）。初期由金融市场稳定局（FMSA）管理，年后并入德国联邦债务管理局（FinanceAgency，由财*部监督）。FMS可以对金融机构债务提供担保，参与金融机构注资或收购股份，也可设立清算机构，承接特定金融机构的风险资产。FMS可以通过担保业务收取担保费，财*部也可为FMS提供贷款作为其资金来源。
三、我国现有行业保障基金运行机制
存款保险基金。存款保险基金是指由国家、银行业界的出资、存款保险在经营过程中的保费及投资收益积累构成的，在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。存款保险基金是存款保险人履行保障存款人利益、维护金融稳定职责的重要物质基础。
1、发布日期：年，国务院公布《存款保险条例》，为建立和规范存款保险制度提供了明确的依据。《条例》规定银行业金融机构应当按照条例规定投保存款保险，投保机构所缴纳的保费形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照条例规定向存款人偿付被保险存款，最高偿付限额为人民币50万元（可调整），并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。
2、运营主体：年5月中国人民银行独资亿元设立存款保险基金管理有限责任公司，经营范围包括：进行股权、债权、基金等投资；已发管理存款保险基金有关资产，直接或者委托收购、经营、管理和处臵资产；依法办理存款保险有关业务；资产评估；国家有关部门批准的其他业务。
3、资金来源：我国存款保险基金主要来源于投保机构缴纳的保费、投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得收益。中国人民银行金融稳定局统计数据显示，截至年末，全国家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续，年末归集保费.88亿元。为了推进金融风险化解，使用存保基金亿元开展风险处理，为亿元金融稳定再贷款提供担保，使用.6亿元购买不良资产，使用88.9亿元认购徽商银行股份，亿元用作存保公司资本金，其中66亿元用于出资设立蒙商银行。截至年末，存款保险基金存款余额.4亿元。
4、资金使用：在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任。
保险保障基金。保险保障基金，是指用于救助保单持有人、保单受让公司或者处理保险业风险的行业风险救助基金，集中管理，统筹使用。
1、发布日期：年保监会发布《保险保障基金管理办法》，建立了“集中管理，统筹使用”的保险保障基金管理制度；年1月，为促进保险业稳健经营和高质量发展，更好发挥保险保障基金的积极作用，中国银保监会发布关于《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，修改的主要内容包括：将固定费率调整为基准费率加风险差别费率、建立财产保险与人身保险保障基金之间的融通机制、强化对违反办法规定的法律责任等内容。
2、运营主体：年9月，中国保险保障基金有限责任公司设立，依法负责保障基金的筹集、管理和使用。
3、资金来源：符合要求的保险公司当对经营的财产保险业务或者人身保险业务缴纳保险保障基金。截至年12月31日，保险保障基金余额(汇算清缴前）.98亿元，其中财产保险保障基金.89亿元，占61.80%；人身保险保障基金.09亿元，占38.20%。
4、资金使用：救助保单持有人、保单受让公司或者处臵保险业风险的行业风险。保险保障基金市场化运作以来，先后救助了新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司。以中华联合保险为例，年因巨额亏损和偿付能力不足*兵团将其持有的61%中华联合的股权交由原保监会托管，年12月保险保障基金公司介入并持有中华联合保险57.43%股份成为第一大股东，经过增资扩股、引进战略投资等方式解决了偿债能力不足等问题后，年保险保障基金公司转让其持有的全部中华联合保险股份，实现了保险保障基金的安全平稳退出，圆满完成了对中华联合的风险处臵任务。
信托保障基金。信托业保障基金是指主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处臵信托业风险的非*府性行业互助资金，由中国信托业保障基金有限责任公司作为信保基金管理人。
1、发布日期：年，原银监会、财*部发布《信托业保障基金管理办法》，建立了信托业保障基金。具体运作中，主要通过提供流动性支持和构建流动性压力调节工具来实现保障作用。年2月，银保监会商财*部修订《信托业保障基金管理办法》（银监发50号）并形成了《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。征求意见稿将原信托业保障基金一分为二，其中：信保基金是指由信托公司缴纳，用于处臵信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险的资金；信托业流动性互助基金是指由信托业市场参与者共同筹集，主要用于信托业流动性调剂的非*府性行业资金。
2、运营主体：中国信托业保障基金管理有限责任公司负责保障基金的筹集、管理和使用；中国信托业流动性互助有限责任公司负责流动性互助基金的筹集、管理和使用。
3、资金来源：信保基金是由信托公司缴纳，信托业流动性互助基金是由信托业市场参与者共同筹集。
4、资金使用：信保基金用于处臵信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险；信托业流动性互助基金是主要用于信托业流动性调剂。包括长安信托、民生信托等多家信托机构均申请过信托业保障基金，以获得流动性支持。以安信信托为例。据安信信托年7月24日公告显示，在其债务不违约的前提下先后六次向信保基金申请流动性支持，本金合计约44.5亿；三次与向信保基金公司签订《流动性支持协议》，本金合计约12亿。根据安信信托的重组方案显示信保基金“入市”直接参与了信托公司股权重组，而这也充分发挥了当初信保基金设立的初衷，为后续处臵行业风险积累了经验。
证券投资者保护基金。证券投资者保护基金是指按照《证券投资者保护基金管理办法》筹集形成的、在防范和处臵证券公司风险中用于保护证券投资者利益的资金。
1、发布日期：年，中国证监会、财*部、人民银行发布《证券投资者保护基金管理办法》，建立了证券投资者保护基金。国有独资中国证券投资者保护基金有限责任公司负责基金的筹集、管理和使用。年，证监会对《证券投资者保护基金管理办法》进行了修订，沿用至今。
2、运营主体：中国证券投资者保护基金有限责任公司成立，负贵基金的筹集、管理和使用。
3、资金来源：由上海深圳证券交易所风险基金达到规定上限后交易经手费的20%、中国境内注册证券公司营收的0.5-5%、发行证券申购冻结资金的利息收入、证券公司破产清收受偿收入及其他收入组成该基金。基金资金的运作限于银行存款、购买国债、中央银行债券和中央级金融机构发行的金融债券及国务院批准的其他资金运用形式。
4、资金使用：证券公司被撤销、被关闭、破产或被证监会实施行*接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关*策规定对债权人予以偿付。
与现有行业保障基金的运作经验总结。目前国内已有存款保险基金、保险保障基金、信托业保障基金和流动性互助基金、证券投资者保护基金等行业性保障基金，在各细分金融行业救助方面起到了重要作用。以上行业保障基金的共性如下：
1、运作主体：设立专门的运营主体。如存款保险基金管理有限责任公司、中国保险保障基金有限责任公司、中国信托业保障基金有限责任公司以及中国证券投资者保护基金有限责任公司等。
2、资金来源：按照取之于市场、用之于市场的原则筹集；采取“基准费率+差别费率”的缴纳方式；基金来源对象通常是其保障范畴。
3、资金运用：基金的资金运用层面限于银行存款、*府债券、央票、信用等级较高的金融机构发行的金融债券以及其他资金运用形式。
四、我国金融稳定保障基金运行机制的展望
1、组织架构：预计金融稳定保障基金由中央*府主导
组织框架：预计金融稳定保障基金由中央*府主导，目前是央行负责推进，设立公司化运作的独立机构。3月25日，国务院发布《关于落实*府工作报告重点工作分工的意见》中明确提出，“人民银行牵头，国家发展改革委、司法部、财*部、银保监会、证监会、国家外汇局等按职责分工负责，9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作，年内持续推进。”因此，预计金融稳定保障基金是由中央*府主导，牵头主体是央行，同时地方和多部委配合。另外，*府工作报告中指出金融稳定保障基金将采取法治化、市场化、专业化运作，同时参考现有行业保障基金的运营主体情况，预计金融稳定保障基金也将会设立独立机构，该机构将采取公司化运作，需要建立公司治理机制。
图表9：现有行业保障基金的运营主体情况
2、资金来源：预计是金融机构事前缴费出资与事后发债募资相结合
资金来源：预计是金融机构事前缴费出资与事后发债募资相结合。3月25日，银保监会新闻发言人答记者问中提出，“取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。”因此，金融稳定保障基金的资金来源预计以市场为主。
同时，从世界各国实践来看，金融稳定基金的资金来源主要包括三大部分，一是由金融机构以“生前遗嘱”的方式缴纳，以切实压实问题机构的主体责任；二是接受处臵资助的金融机构在其度过危机后归还的资金；三是财*资金注资。
参考上文对金融稳定保障基金的国际做法分析，这些基金的资金来源，有事后发债募资的，如美国的有序清算基金（OLF），由财*部设立，FDIC负责管理，用于支付FDIC在处臵系统重要性金融机构过程中产生的各项费用。OLF事前不累积资金，在需要处臵风险时由FDIC向财*部发行债券募资。也有事前缴费出资的，如欧盟的单一处臵基金（SRF），由单一处臵委员会负责管理，用于金融机构风险处臵，资金由欧洲银行业联盟19个成员国的全部信贷机构和部分投资公司事前缴费出资。还有灵活出资的，如德国的金融市场稳定基金（FMS），资金来源为通过担保业务收取担保费，德国财*部也可为FMS提供贷款。
因此，预计我国金融稳定保障基金资金主要来源于三个方面：1、金融机构缴费，例如金融机构根据“风险规模”和“风险系数”事前缴费出资。参考存款保险基金等现有行业保障基金的运作经验，通过对不同风险分类的机构适用不同费率，通过市场化手段“奖优惩劣”，具体费率可以根据“风险系数”核算；2、*府注资，例如由人民银行、中央或地方财*注资；3、发债筹资，例如类似美国OLF的做法，在需要处臵风险时由向财*部发行债券募资。
3、资金使用：预计主要用于系统性重要的风险处臵
资金使用：预计主要用于系统性重要的风险处臵。3月25日，银保监会答记者问时提到“初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处臵，与发挥常规化风险处臵作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分”，因此，金融稳定保障基金主要用于系统性隐患的重大风险处臵，而存款保险和行业保障基金是发挥常规化风险处臵作用。即金融稳定保障基金与现有行业保障基金的关系可能是，已有的存款保险基金、保险和信托等行业保障基金，主要应对本行业内部较为偶发的、非系统性重要、较为简单的风险处臵事件；而金融稳定保障基金主要针对系统性、跨行业的金融风险处臵，例如应对系统性重要的金融机构、对经济金融可能产生重大冲击、较为复杂的风险处臵事件。
启动金融稳定保障基金的可能情形：1、针对可能产生系统性风险的特定问题金融机构，提供财务支持和流动性帮助，倒闭清算时启动基金承担赔付功能，以及重组过程中发挥财务和顾问职能；2、需要向市场传导稳定意愿和稳定价值时，启动基金向特定金融机构注入流动性等情形。
4、风险处理的步骤和层级：三层处理层级
未来应对金融风险的三层处置层级展望。总体上，金融稳定保障金的设立，将进一步丰富风险处理资金来源并以制度化方式及时应对金融风险，降低市场对央行最后贷款人职能的依赖，防范道德风险。
未来可能应对金融风险的处置层级，由低到高依次为：第一层：金融机构自救：第一步强调金融机构自救的主体责任，以“内部纾困”（bail-in）代替动用公共资金进行的“外部援助”（bail-out），包括股东注资、引战、处置不良资产、剥离业务等方式积极化解风险。第二层：压实相关方责任基础上，由行业保障基金介入：在压实金融机构、地方*府、金融监管部门责任的基础上，由现有行业保障基金介入处臵。第三层：金融稳定保障基金介入：确保不发生系统性金融风险。
图表12：美国问题银行处臵程序
图表13：欧洲问题金融机构的处臵流程
5、风险化解的步骤和机制：参考锦州银行模式，多方介入与合作，市场化、法制化化解风险
锦州银行的救助方案：先引入三家战投，后引入国有资本。
1、第一阶段，引入三家战投，出资60亿，更换管理层。工商银行、信达资产、长城资产战略入股出资60亿元，分别持股10.82%/6.49%/4.33%，协议转让存量内资股所确定的转让价格为市净率的0.45倍。三家金融机构在锦州银行发挥的作用各有侧重，董事会和监事会成员基本上更换为工商银行系统出身干部，中国信达和中国长城资产则发挥其在不良资产领域的传统优势，帮助锦州银行处置风险资产。在不良资产处置过程中，锦州银行及老股东自身承担一部分损失；地方*府对锦州银行也提供较大支持，抽调司法、金融等专业人员派驻锦州银行，帮助不良资产清收。
2、第二阶段，定增引入央行和辽宁省国资增资亿，解决资本充足率问题。定增价格每股1.95元，相当于年6月30日未经审计每股净资产5.87元人民币折让66.78%。锦州银行还向成方汇达出售（央行控股）本行持有债权本金账面原值约为亿元资产（3折价格，由债权本金账面原值、潜在收购方中的适销性、收购方资格要求、一般市场价格、整体财务影响及该行部分相关资本充足率均低于《商业银行资本管理办法（试行）》所载监管要求等确定）；同时认购本金金额约为人民币亿元的定向债务工具，该债务工具初始到期期限为15年，票息2.5%，发行人是一家由辽宁金控和存款保险基金管理公司所控制企业共同设立的合资公司。
锦州银行风险化解分析：逐步推进、多方参与同时偏市场化的风险处理手段。
1、首先可以采取先由大行下属子公司、现有中央、地方AMC、存款保险基金联合市场化介入的方式，地方*府给予支持，对出现问题的银行进行注资和管理介入，通过大行输入管理团队、专业资产管理公司化解不良资产、地方*府给予一定司法便利的形式，改善问题银行的经营，先稳定改善其经营盈利能力。
2、如果问题银行不能通过自身经营改善其资本情况，继续向可进一步向中央、地方AMC、大型金融机构融资，不断提高大型银行持股比例。方式可以选用定增方式，问题银行将资产打折出售给相关国资公司，同时申购国资公司发行的定向债务工具，实质是相当于央行发低息债券用来承接问题银行的资产。3、每一步可以采取市场化招标的模式，适当披露问题银行的财务数据。可以降低市场对整体风险的担忧。
五、投资建议
投资建议：金融股安全边际提升。推进设立金融稳定保障基金，将使得金融风险的处置层次更为明晰，处置资金来源更为丰富，处置机制更为健全。总体上，将一定程度上降低系统性金融风险的发生概率，给市场形成安全的、稳定的预期。
看好银行板块；选择低估值、基本面扎实的银行。风险偏好下降和稳增长预期会继续推动银行板块上行。风险偏好下降利于低估值的银行个股；同时经济面临地产下行压力，要选择基本面扎实、行业和区域布局较好的银行。
风险提示：经济压力增加，市场竞争加剧。
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